Местная власть

— Я бы не говорил о пессимизме — это просто констатация факта. Мои поездки по стране, встречи с лидерами местного самоуправления только подтверждают такой вывод. Повсеместно наблюдается очень серьезный откат от первоначального содержания 131-го закона. Откат в первую очередь технологический, потому что нагрузки, переданные муниципалитетам, возрастают, а стимула к развитию собственной экономической базы у них как не было, так и нет. Выстраивание исключительно региональной системы управления, в которой местное самоуправление фигурирует чисто номинально, происходило весь этот год при полном невмешательстве, если не при поддержке, федеральной исполнительной власти. Это скверно не только для самого местного самоуправления — я сталкивался с совершенно понятным возмущением избранных людей (а это тысячи глав и депутатов местных советов), которые чувствуют себя, называя вещи своими именами, идиотами. От них ожидают реальных действий, а у них ничего, кроме заработка для столоначальника и бухгалтера, фактически нет. Но это опасно и для страны в целом. Потому что торможение экономического роста, которое наблюдалось всю вторую половину прошедшего года, неотвратимо будет продолжаться независимо от крупных проектов транснациональных или государственных корпораций по одной простой причине — энергетика деятельных людей заторможена. Эта энергетика не задействована в условиях демографического спада, когда, по прогнозам экспертов, уже к 2012 году не будет хватать только для инвестиционных проектов 190 тысяч рабочих. А если строителей прибавить, то нужно будет еще как минимум столько же. Из этого тупика можно выйти, только дав выход энергии, воображению и силам того активного меньшинства, которое сегодня ярко представлено в местном самоуправлении и по-настоящему не задействовано.

— Вячеслав Леонидович, но муниципальная реформа для того и затевалась, чтобы люди активнее участвовали во власти, в принятии решений, непосредственно касающихся их жизни. Почему же сейчас, когда, казалось бы, все предпосылки к этому созданы, так не получается?

— На самом деле таких предпосылок не создали. Когда вводился закон, клятвенно обещали, что одновременно будут приняты поправки к Налоговому и к Бюджетному кодексам, обеспечивающие полномочия местного самоуправления достаточными собственными ресурсами. Но этого не сделано до сих пор. Более того, под давлением губернаторского лобби растяжка передачи полномочий на четыре года — продление переходного периода — от идеи равенства муниципальных образований, заложенной в 131-м законе, не оставила и следа. Повсеместно районное начальство стало воспринимать себя старшим руководителем по отношению к местному самоуправлению поселений.

— Предполагалось, что их отношения будут строиться по принципу сотрудничества в условиях равенства, а не подчинения.

— Де-факто произошло восстановление советской системы управления, когда административный район исполнял исключительно государственные функции. Если бы таковое было введено официально, а это требует принципиальной поправки в 131-й закон, то мы бы имели понятную картину: есть район как низовой элемент государственной системы управления, отвечающий за пенсии, зарплату бюджетникам, имеющий ряд других общегосударственных полномочий, а местное самоуправление осуществляется в поселениях, причем только там, где у них сил хватает. Это было бы понятно, но так не сделано. И возникла совершенно вымороченная ситуация. Де-юре муниципальный район не является иерархически высшим по отношению к муниципальному образованию городского или сельского типа, а де-факто воспринимает это как руководство и ведет себя соответствующим образом, поскольку все деньги из области идут на местный уровень через него, то и рычаги власти здесь. Происходит якобы добровольная передача району полномочий от поселенческого уровня, делегирование, а по сути, полное хулиганство с прямым нарушением закона, вроде того что мы наблюдаем в Одинцовском районе Подмосковья.

Это характернейший пример того, о чем мы говорили вначале: есть достаточно сильное муниципальное сообщество в Голицыно — 16 тысяч человек, никак не занятых сельским хозяйством района. Они ввязаны в систему трудовых коммерческих отношений со всей областью, так почему же они не могут быть самостоятельны в решении своих вопросов? Им этого не понять, а если людям невозможно понять, они раздражаются и протестуют.

— Область объясняет, что включение поселения в состав района повысит управляемость территорией?

— Область вообще молчит. Я писал губернатору от имени Комиссии Общественной палаты, но ответа не получил.

— Московская область воспользовалась возможностью максимально продлить переходный период реформы — до 1 января 2009 года. Таких регионов в стране всего восемь. А в остальных переходный период закончился и там отношения между районами и поселениями уже отрегулированы?

— Это иллюзия. За отпущенное время можно было вывести все активы, которыми потенциально распоряжались бы поселенческие структуры местного самоуправления (земля ли это, недвижимость), и реализовать, продать, подвергнуть отчуждению. И поселения получают наконец свои властные полномочия, но выйдя из борьбы голыми и босыми. Исключения бывают, но в редчайших случаях — там, где у губернаторов хватало мудрости не допустить такого рода разбоя. Где губернатор понимает, что ему не выгодно засорять голову тьмой местных вопросов.

— На словах все региональные руководители за это.

— По факту получается по-разному. Потому что соблазн напрямую управлять, особенно если речь идет о перспективной недвижимости, очень велик. А местное самоуправление только под ногами путается, и, конечно, есть желание отодвинуть его в сторонку, выплачивать жалованье и на этом успокоиться, объяснив гражданам: вот вам буфер, жалуйтесь сюда, а мы сами разберемся. И это, повторяю, плохо, для страны в первую очередь. У нас достаточно предприимчивый народ. И этот народ в значительной степени сегодня внутри местных советов. Получают они выход для своей предприимчивости на общее благо — это один разговор. А если не получают, то либо уходят, махнув рукой, либо превращаются в зачерствелых критиков, занимая позицию: ах вы так, ничего не даете, так ничего и не получите. Кто от этого выигрывает? Никто.

Есть и другие парадоксы. Недавно мы были с коллегами в Горном Алтае. Районный центр — селение городского типа Майна. Надо выполнять программы, в том числе программу жилищного строительства, вписываться в национальный проект. А земли у муниципалитета нет, земля со всех сторон принадлежит федеральному ведомству — бывшей академии ВАСХНИЛ, а ныне РАСХН. Семеноводческое хозяйство раз в три года проводит символическую борозду, обозначая использование территории. По непроверенным, но вполне вероятным слухам, потихонечку продает участки по периферии, а у местного самоуправления вообще нет земли. Где строиться? Авторы 131-го закона погорячились, всю страну разлиновав на муниципалитеты. Ни США, ни Канада — страны с огромными малозаселенными пространствами — не отказались от территорий, находящихся в прямом федеральном подчинении. Это, в частности, зоны традиционного проживания коренных малочисленных народов. О каком муниципалитете может идти речь при тундровом хозяйстве?

— На заседании Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Кабардино-Балкария просила законодательно отрегулировать вопрос об отгонных пастбищах, сами муниципалитеты прийти к согласию в их использовании не могут.

— Конечно, понятие “дальность” в горном рельефе не измеряется по карте линейкой. Не может быть общей схемы для гор Кабардино-Балкарии, болот Карелии и пространств Дальнего Востока. Разграничение территорий требует конечно же учета культурной, этнической, исторической, географической региональной специфики. На федеральный центр ложится-то в принципе задача обеспечить не обязанность, а право граждан на местное самоуправление, возможность его осуществления. А это требует более тонкой законодательной настройки.

— Что же получается? Федеральные законодатели оказываются между двух огней. Нужно дать субъектам РФ возможность творчески подходить к общим принципам, принимать в их развитие собственные законы. А региональные представители приезжают в Думу и требуют от центра жесткого регламентирования, потому что на местах в случае спора невозможно договориться?

— Они привыкли, что ничего другого, кроме общефедеральной схемы, не существует. Обжегшись на молоке, мы дуем на воду. Да, фундаментальные конституционные права должны соблюдаться везде, на всей территории страны, но это же не мешает тем же Соединенным Штатам быть мощной целостной страной при большом разнообразии законов между штатами. Можно привести в пример и канадские провинции. Я не случайно соотношу нас с этими обширными странами, а не с компактными европейскими. И очень надеюсь, что мы все-таки объединим усилия в сторону продвижения к реализму. Потому что сейчас, пока господствует номинализм, самоуправление в России якобы есть. Как в Москве, например, где принят обширный собственный закон, а реального самоуправления как не было, так и нет.

— Вы не раз говорили, что десятая часть граждан страны, проживающая в городах федерального значения, по сути, лишена права на местное самоуправление.

— Если мы будем считать жителей Москвы и Санкт-Петербурга — это как минимум 10 процентов населения. Здесь передергивание чиновников достигло предела. 131-й закон конечно же не покушается на единую транспортную систему, магистральные трубопроводы и инфраструктуру города в целом. Или на его как субъекта Федерации экономические отношения с внешним миром и другими регионами. Но ситуация, когда починка лифта или ямочный ремонт оказываются зациклены аж на префектуру и тем самым на центральную бюрократию города, приводит к тому, что решение этих проблем длится годами и люди ломают машины, ноги, ожидая, когда их решат.

— Такая централизация власти, наконец, просто не прагматична.

— Контроль в пределах всего муниципального района, а это как бы целый город в городе с населением до 150 тысяч, невероятно удорожает и замедляет решение ежедневных практических задач. И, естественно, москвичи относятся к выборам в свои местные советы в высшей степени равнодушно. Как и сами власти — не помню, чтобы я хоть раз получал вызов на местные выборы. Добиться тотальной управляемости, взять под козырек несложно, но в результате — дикое запаздывание с решением самых простых вопросов. Ясно, что это выгодно только бюрократическим структурам на уровне так называемых муниципалитетов, а фактически районных управ, у которых в руках концентрируются существенные бюджетные средства. Как расходуются эти средства, я, как житель Москвы, не имею ни малейшего представления.

— Есть мнение, что организация местного самоуправления в столицах требует особого подхода.

— Тут есть два варианта, и оба носят радикальный характер. Первый — допустить, что есть такой класс, как города федерального значения, но это не только Москва и Санкт-Петербург, но и все города-миллионники.

— И центры субъектов Федерации?

— Если мы говорим о миллионнике как о ядре развития страны, то это Новосибирск, Екатеринбург, Красноярск, Челябинск — около десятка крупнейших городов, которые являются ключевыми для развития, то тогда нужно вводить категорию “города федерального значения” и для нее принимать отдельный закон.

— В семейство городов федерального значения могли бы войти Тольятти, Магнитогорск, Череповец?

— Они никоим образом не “вытягивают”. Дело не в численности населения, городу нужно обладать внутренним многообразием, а там — монопрофильность. Миллионники — по определению сложнообразованные структуры, опорный каркас страны. Но совершенно непонятно, почему у них должны быть особые правила для организации местного самоуправления.

— Мэр Новосибирска Владимир Городецкий вновь озвучил эту идею на встрече с Президентом Путиным в Колонном зале Дома союзов.

— Расширение полномочий таких городов имело бы смысл, потому что обозначило бы развитие страны через развитие основных городских центров. Но нужно ли из них выделять Москву и Петербург? Столичные функции внятно поддаются системе контрактных отношений между Федерацией и городом. Что дает статус субъекта Федерации москвичу, живущему в Бутове или даже в центре Москвы? Условия его жизни от этого никак не зависят, кроме разве отягощения, когда перекрывается движение транспорта для правительственных кортежей.

Вопрос крупнейших городов как опорного каркаса страны давно назрел и требует внятного к себе отношения и потому, что к ним нельзя подходить с подушевой логикой. Душа в таком городе больше требует — то же метро, но гораздо больше ведь и производит. По капитализации эти города рывком поднимаются выше остальных. Поэтому здесь налогово-бюджетные отношения предполагали бы отдельные строки в законодательстве. Но сегодня это не более чем мечтания. Слишком велико политическое сопротивление на уровне губерний и Федерации.

— Предложение кажется таким логичным, почему они сопротивляются?

— Сказав “а”, надо говорить “б” и признать, что реально точки роста суть города, а не территории. Территория — географическая единица управления и контроля. Их не раз переформатировали и в советское и в постсоветское время — разъединяли, сливали, вычленяли, — от этого мало что происходит, исключая некоторые временные сложности. Города недооценены до сих пор как производительная сила. И если начать с крупнейших городов, придется признать, что малые города также требуют особого статуса, они сегодня либо становятся сервисными центрами для агрокомплекса или крупного бизнеса, либо продолжают деградировать. Крупный бизнес пришел к пониманию, что выгоднее вкладываться в города второго и третьего ряда размерности, потому что производство там в разы дешевле. Как это сейчас происходит, например, на Урале. Бизнес начинает вкладываться не столько в Екатеринбург, сколько, например, в Серов. Значительные вложения в инфраструктуру этих городов — не благотворительность, а инвестиции. Это нужно понять на государственном уровне, а не только на уровне бизнеса. До сих пор федеральные ведомства, ответственные за развитие, не хотят признать, что территория — важная административная структура для исполнения государственных функций. А реальное развитие происходит в городах.

Сегодня, когда нехватка рабочей силы стремительно нарастает, когда идет конкуренция между инвестиционными проектами за людей, внимание к нуждам местного самоуправления выходит на первый план. Если не вкладывать деньги в городские структуры, люди из города побегут. Высокими зарплатами вопрос уже не решается, потому что горожане уже не хотят отказаться от того минимального уровня комфорта, который они связывают с нормальной жизнью. Через несколько лет все — и бизнес, и власть — придут к этому пониманию. Обидно, что вместо того, чтобы идти на опережение, мы, как всегда, бьем по хвостам.

— Учитываются ли интересы местного самоуправления в стратегиях развития субъектов Федерации?

— Стратегии регионального развития — разные, есть лучше, есть хуже, все они рисуются до 2020-го и 2025 годов, но мой опыт их рассмотрения в экспертном ключе в Минрегионе показывает, что, строго говоря, ни в одной стратегии нет соотнесенности экономических надежд и политики в отношении человеческого капитала. Они говорят в лучшем случае о койко-местах, увеличении продолжительности жизни, других усредненных показателях.

— Президент Путин на встрече с лидерами местного самоуправления подчеркнул важность разработки планов комплексного развития муниципальных образований.

— Некоторые города уже работают по ним. В Екатеринбурге, например, принята прекрасная стратегия развития. Но она учитывает интересы одного лишь мегаполиса. По просьбе мэра Екатеринбурга я принял участие в первой встрече с руководителями окрестных районов, чтобы учесть интересы и логику соседей и помочь им, но не нажимом, не бульдозером, а через систему договоренностей.

Об этом всерьез задумываются и в Иркутске, где от административного рывка — объединимся, и все станет хорошо — пришли к более глубокому пониманию, что работать можно не отдельными точками, а созвездиями городов, на основе выработки консенсуса.

— И это уже принципиально новый уровень межмуниципального сотрудничества?

— Мы опоздали с ним. Разрозненные решения, принимаемые соседствующими муниципалитетами, всегда будут хуже, чем согласованные. В 131-м законе есть статья о возможностях межмуниципального сотрудничества. Но применять ее на практике впервые стали пробовать только с прошлого года.          Все еще очень хрупко и может встречать сопротивление губернских властей просто потому, что нарушает привычную картину управления.

— Так все-таки, Вячеслав Леонидович, не все так плохо с реформой местного самоуправления?

— При всех минусах 131-го закона он не плох. Беда в том, что его экономическое обеспечение захромало с самого начала. Если удастся, как было обещано на встрече с Президентом, изменить распределение налогов и укрепить местное самоуправление экономически, остальное не то чтобы автоматом, но все-таки приложимо. Немало уже наработано, и люди есть, реформу надо продолжать. Произошло некоторое расслабление, мы привыкли к тому, что даже со всякими неприятностями вроде неконтролируемого роста цен мы все-таки из года в год живем лучше. Но за годами тучными часто следуют годы тощие. Необходимо настраиваться на мобилизацию ресурсов. Такая мобилизация в общем пространстве страны всегда базируется на чувстве ответственности за будущее на местах. Необходимо приоткрыть шлюз, чтобы это чувство переходило в конкретную работу на уровне власти, самой близкой к человеку, это и есть в общем-то наша национальная задача.